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明确和落实政府责任是《学前教育法》的根本规约

作者: 中国基础教育网 发布时间: 2020-09-13 16:49:20

政府是实现学前教育事业和儿童发展的关键主体,政府义务的实现情况影响其他主体义务履行和权利获得。学前教育立法的重要任务之一就是明确和落实政府责任。日前面向大众公开征求意见的《学前教育法草案(征求意见稿)》很好地回应了这一诉求。

明确政府责任是学前教育立法的国际经验

近几十年来,世界主要国家和地区政府对学前教育的重视程度在不断提升,越来越多的国家和地区通过立法确立政府发展学前教育的职责。例如,美国的《不让一个儿童落后法》规定了联邦政府对包括学前班在内的K-12年级公立学校教育的宏观调控目标。韩国的《幼儿教育法》明确指出,国家和地方政府与监护人一起对幼儿负有良好教育的责任,并特别申明了中央政府教育部门对全国学前教育发展编制规划的职责。而且,多个国家的法律条文都明确了政府财政投入职责。英国每年的《拨款法》将中央财政预算中用于学前教育的预算支出单列。美国大多数用于学前教育和保育的经费(除税式支出外)都有专门的成文法立法规定。如《儿童保育与发展专款》就有专门的拨款法,对今后五个财年每年的拨款额度、管理机构及其职责、拨款流程及要求等都做了明确规定。

明确和落实政府责任是我国学前教育事业发展的关键

从我国学前教育发展进程来看,学前教育事业发展无序、公众需求难以得到满足的地区,往往出现政府职能的缺位和错位。20世纪80年代以后,一些地方政府以学前教育为非义务教育为名,推卸发展学前教育责任,出现了甩包袱、减投入、将幼儿教育推向市场的做法。政府缺乏对学前教育的系统管理、缺少财政经费的投入,导致幼儿园从举办到质量都存在失范现象,公办幼儿园数量少,大部分幼儿园办园成本由家长承担,入园难、入园贵问题日益突出。政府错位则体现为一些政府行为偏离了推进学前教育事业健康发展的方向,偏离了促进学前教育公益普惠的宗旨。又或者各级政府权责不明,事权与财权不匹配,影响地方发展学前教育的意愿和能力。政府职责不明确、政府责任约束机制不健全是造成政府职责不到位的重要原因。明确和落实政府责任将为学前教育事业持续健康发展提供根本保障。

落实政府责任,关键在于落实统筹、规划、投入等责任

《草案》针对当下学前教育发展的关键问题,强化了政府发展学前教育的责任,明确政府责任不仅指政府投入,还包括统筹、规划、投入、举办、监管等一系列职责,同时明确了从中央到地方各级政府的职责。

首先,彰显教育公平的价值追求,强化政府统筹发展职责。公平正义是学前教育立法应有的价值追求,世界主要国家或地区多通过立法确立每名儿童平等接受学前教育的权利、将学前教育公共资源向弱势倾斜,以实现学前教育公平。

公平价值的彰显有赖于政府统筹发展职责的落实。当前,我国学前教育发展仍存在明显的地区、城乡差异。以师幼比这一国际通行的质量结构指标为例,2018年,我国城区幼儿园专任教师与在园幼儿数的比值已提高到1∶14.41,但在镇区和乡村,比值分别为1∶19和1∶26。从地区差异看,东部及东北地区幼儿园师幼比相对更合理,最高的省份为1∶11.59,而中部及西部地区,师幼比较低,最低的省份为1∶24.57。生均财政性学前教育经费同样存在较大差异。2017年我国各省份生均财政性学前教育经费最大值与最小值的差异为19800元/每生,基尼系数为0.379,生均财政投入地区差异较大。

因此,《草案》进一步强化了国务院、省市人民政府统筹学前教育发展,缩小城乡、区域差距,支持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展学前教育的职责。尤其是强调国务院和省、自治区、直辖市人民政府统筹安排学前教育资金,重点扶持农村地区、革命老区、边疆地区、民族地区和贫困地区发展学前教育。同时,《草案》还要求省市人民政府要统筹学前教育工作,强化政府在健全机制、经费保障、资源和政策供给等多方面的统筹职能。

其次,树立全局意识和长远目标,强化发展规划和布局规划职责。2010年以来,各地学前教育事业迅速发展就部分得益于各级政府出台的发展规划,如学前教育三年行动计划等。这些规划的制定依据本地区人民群众的需求和社会经济发展水平,依循国内外学前教育事业发展规律,为事业发展指明了目标、方向和路径。《草案》总结了这一经验,明确了政府制定学前教育事业发展规划的职责。